Wiki_QA__##

This page is read only. You can view the source, but not change it. Ask your administrator if you think this is wrong.
Title: Proposing Amendments

Original CoS Document (slug): [[https://conventionofstates.com/files/proposing-amendments|proposing-amendments]]

Login Required to view? No

Attached File: Proposing_Constitutional_Amendments_Handbook_for_Lawmakers.pdf

Created: 2019-03-11 11:31:40

Updated: 2020-03-11 23:00:00

Published: 2019-03-11 11:39:05

Converted: 2025-04-14T19:33:45.215218488


----


{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto001.png?nolink&918x1188 |background image}}
3

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

.I



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto002.png?nolink&918x1188 |background image}}


{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto003.png?nolink&918x1188 |background image}}
A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

.I

**About the American Legislative Exchange Council**

Proposing Constitutional Amendments by a Convention of the \\
States: A Handbook for State Lawmakers has been published \\
by the American Legislative Exchange Council (ALEC) as part of \\
its mission to discuss, develop, and disseminate public policies, \\
which expand free markets, promote economic growth, limit \\
the size of government, and preserve individual liberty. ALEC \\
is the nation’s largest non-partisan, voluntary membership or-\\
ganization of state legislators, with 2,000 members across the \\
nation. ALEC is governed by a Board of Directors of state leg-\\
islators, which is advised by a Private Enterprise Board, repre-\\
senting major corporate and foundation sponsors. ALEC is clas-\\
sified by the Internal Revenue Service as a 501(c)(3) nonprofit, \\
public policy and educational organization. Individuals, philan-\\
thropic foundations, corporations, companies, or associations \\
are eligible to support ALEC’s work through tax-deductible gifts.

**About ALEC’s Tax and Fiscal Policy Task Force**

The mission of ALEC’s Tax and Fiscal Policy Task Force is to ex-\\
plore policy solutions that reduce excessive government spend-\\
ing,  promote  sound  tax  policy,  and  enhance  transparency  of \\
government operations.

Public Sector Chairman: Indiana Sen. Jim Buck\\
Private Sector Chairman: Bob Williams \\
Task Force Director: Jonathan Williams

Published by\\
American Legislative Exchange Council\\
1101 Vermont Ave., NW, 11th Floor\\
Washington, D.C. 20005

Phone: (202) 466-3800\\
Fax: (202) 466-3801\\
www.alec.org

Proposing Constitutional Amendments by a Convention of the \\
States: A Handbook for State Lawmakers

© 2011, 2013 American Legislative Exchange Council\\
All rights reserved. Except as permitted under the United \\
States Copyright Act of 1976, no part of this publication may \\
be reproduced or distributed in any form or by any means, or \\
stored in a database or retrieval system without the prior per-\\
mission of the publisher. 

**About the Author**

Rob  Natelson  is  one  of  America’s  best  known  consti-\\
tutional  scholars.  He  served  as  a  law  professor  for  25 \\
years at three different univer-\\
sities. Among other subjects, he  \\
taught  Constitutional  Law  and \\
became  a  recognized  national \\
expert  on  the  framing  and \\
adoption  of  the  United  States \\
Constitution. He pioneered the \\
use  of  source  material,  such \\
as important Founding Era law \\
books,  overlooked  by  other \\
writers,  and  he  has  been  the \\
first to uncover key facts about \\
some  of  the  most  significant \\
parts  of  the  Constitution.  Rob \\
has  written  for  some  of  the \\
most  prestigious  academic  publishers,  including  Cam-\\
bridge University Press, the //Harvard Journal of Law// //and \\
Public Policy,// and //Texas Law Review.\\
//There are several keys to Rob’s success as a scholar. Un-\\
like most constitutional writers, he has academic training \\
not merely in law or in history, but in both, as well as in \\
the Latin classics that were the mainstay of Founding-Era \\
education. He works hard to keep his historical investi-\\
gations objective. Most critical, however, have been les-\\
sons and habits learned in the “real world”—before his \\
academic career began, Rob practiced law in two states, \\
ran  two  separate  businesses,  and  served  as  a  regular \\
real estate law columnist for the //Rocky Mountain News//. \\
Later, he created and hosted Montana’s first statewide \\
commercial radio talk show and became Montana’s best \\
known  political  activist—leading,  among  other  cam-\\
paigns—the most successful petition referendum drive \\
in the history of the state. He also helped push through \\
several important pieces of Montana legislation, and in \\
June 2000, was the runner-up among five candidates in \\
the party primaries for Governor of Montana. For rec-\\
reation, Rob spends time in the great outdoors, where \\
he particularly enjoys hiking and skiing with his wife and \\
three daughters.\\
Rob currently serves as Senior Fellow in Constitutional Ju-\\
risprudence at the Independence Institute in Denver, Col-\\
orado, and Senior Fellow in Constitutional Jurisprudence \\
at the Montana Policy Institute in Bozeman, Montana. 

Nothing in this Handbook should be construed as legal \\
advice; seek competent counsel in your own state.

i



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto004.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

ii

Acknowledgements

The American Legislative Exchange Council wishes to \\
acknowledge the following parties who also contrib-\\
uted to this Handbook:

First, we thank Jonathan Williams, Meaghan Archer, \\
Laura Elliott, Kati Siconolfi, Kailee Tkacz, and Christine \\
Harbin  for  their  work  on  this  publication.  We  also \\
thank Ron Scheberle, Michael Bowman, and the rest \\
of the ALEC staff who helped make this publication \\
possible. 

Finally, we thank Indiana Senator Jim Buck, Arizona \\
Senator  Don  Shooter,  Bob  Williams,  Dr.  Barry \\
Poulson, Lou Barnett, Pete Sepp, and Brent Mead for \\
their support and expertise.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto005.png?nolink&918x1188 |background image}}
A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

 

iii

Foreword

Sincerely,

Jim Buck\\
Indiana State Senator\\
Chair, Tax and Fiscal Policy Task Force\\
American Legislative Exchange Council

convention to propose a balanced budget amendment to \\
the Constitution. Since then, many other states have fol-\\
lowed suit.

Balancing our budget transcends party politics. No mat-\\
ter  who  controls  Congress  or  the  presidency,  our  $15 \\
trillion dollar (and growing) national debt will remain an \\
ever-present hurdle to economic growth and recovery. \\
The problem won’t be going away any time soon, either. \\
More  than  30  years  of  deficits  cannot  be  solved  with \\
only one year of policy. 

Today  America  faces  an  uncertain  economic  future. \\
Millions of Americans are unemployed, and some even \\
suggest America faces a new normal in economic medioc-\\
rity. Spending ourselves into more debt won’t solve that \\
problem; in fact, doing so will only make it worse. State \\
legislators must take the long-sighted view and exercise \\
our rights within the Constitution to limit Congress’s abil-\\
ity to drive our nation into further economic decay. This \\
Handbook is your guide to achieving that goal. 

Dear ALEC Member,

Time is running out. Our nation is trillions of dollars in \\
debt without a credible plan to stop spending. The battle \\
in Congress has escalated to a point where politics out-\\
weighs the cost of our economic future, and there is little \\
hope our nation’s leaders will make the tough choices \\
that need to be made in order to reign in our debt and \\
revive our economy. Fortunately, there is a solution out-\\
side of Congress—a solution that Professor Rob Natelson \\
outlines in this Handbook.

Our Founders knew the importance of checks and bal-\\
ances. In the United States Constitution, they enumer-\\
ated  one  of  the  most  important  roles  states  have  in \\
keeping the federal government in check. Under Article \\
V, states are granted the right to require Congress to call \\
a convention of the states, during which states can pro-\\
pose amendments to the Constitution. For decades we \\
have  allowed  Congress  to  run  rampant,  spending  as  it \\
pleases. In 30 years, Congress has managed to balance \\
the budget only twice.

It  is  far  too  easy  for  the  appropriators  of  our  nation’s \\
funds to spend without limit and outside of reason, but \\
that is something that can be remedied. The solution is \\
an amendment to the Constitution that imposes great-\\
er  accountability  on  Congress  and  requires  a  balanced \\
budget. The stipulations of such an amendment would \\
need to ensure spending does not exceed revenue and \\
prohibit borrowing money to make up for any shortfalls. \\
In 1957, my state of Indiana was the first to apply for a 



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto006.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

iv

he  balanced  budget  amendment  is  overwhelm-\\
ingly supported by the American people.Polls by 

CNN,  Fox  News,  and  Mason-Dixon  show  that  nearly \\
three-fourths  of  Americans  favor  a  balanced  budget \\
amendment to the U.S. Constitution. With the national \\
debt reaching its peak of more than $15 trillion and ris-\\
ing, the time to balance the budget is now. Nearly every \\
state  in  the  nation  is  legally  bound  by  their  constitu-\\
tions to balance its budget. With experience in balanc-\\
ing  budgets  year  after  year,  states  are  most  suited  to \\
propose  an  amendment  to  the  U.S.  Constitution  that \\
requires a balanced //federal// budget. State legislators can \\
accomplish this by calling an Article V Convention of the \\
states.

The Handbook you are about to read, written by consti-\\
tutional scholar Robert G. Natelson, provides state legis-\\
lators the proper tools to use the Article V process legally \\
and  effectively.  Additionally,  it  offers  reliable  informa-\\
tion about the state application and convention process \\
based on thorough and objective scholarship.

In the first section of the Handbook, Natelson lays the \\
groundwork  for  the  Article  V  process.  Importantly,  he \\
explains what the convention process is not: “plenipo-\\
tentiary,” or the complete rewriting of our Constitution. \\
Natelson  also  summarizes  the  Founder’s  intention  be-\\
hind including Article V in the Constitution and describes \\
how  history  can  be  a  lesson  for  what  a  convention 

would look like today. Many questions about the process \\
concern the role of courts in Article V. Using both case \\
law  and  his  extensive  constitutional  law  background, \\
Natelson highlights how the courts might be involved in \\
this process. 

After  discussing  Article  V  history  and  its  key  players, \\
Natelson takes state legislators through the process step-\\
by-step. From making an application to ratification, state \\
legislators will learn the minutia of the Article V process \\
and how best to prepare an application in their states. 

Further, this Handbook debunks the myth of a runaway \\
convention. Natelson makes a compelling argument for \\
why states should not worry about critics’ fears that a \\
convention of the states would result in a complete take-\\
over of the U.S. Constitution. 

Finally,  Natelson  provides  practical  recommendations \\
for states that choose to apply for a convention through \\
the Article V process. Natelson encourages legislators to \\
promote the right amendments, use the right amount of \\
specificity, and keep the process within the states’ con-\\
trol. 

We  hope  that  you  will  find  this  Handbook  informative \\
and useful as you embark on an adventure never before \\
accomplished  in our nation’s history. We wish you the \\
best of luck. 

T

Executive Summary



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto007.png?nolink&918x1188 |background image}}
v

Table of Contents

**I. **

**Introduction **

**II.  The Constitution’s State Application and Convention Process \\
III.  Judicial Review \\
IV.  The State Application and Convention Process: Step-By-Step **

A.  Making an application \\
B.  How long does an application last? \\
C.  The applications in Congress and the “call” \\
D.  Selection of delegates (“commissioners”) \\
E. 

The Convention 

F. 

Ratification 

**V.  The Myth of a Runaway Convention \\
VI.  Practical Recommendations for the State Application and Convention Process \\
VII.  Conclusion **

Appendix A: Annotated Forms for a Balanced Budget Amendment \\
Appendix B: Definitions of Terms \\
Appendix C: Answers to Criticisms \\
Appendix D: Where Does this Handbook Get Its Information? 

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

6\\
8

11\\
12\\
12\\
13\\
13\\
14\\
15\\
16\\
17\\
19\\
23

24\\
31\\
32\\
36



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto008.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

6

I. Introduction

Many state lawmakers, like Americans generally, believe \\
that politicians in Washington, D.C. have not successfully \\
controlled spending in recent years. That helps to explain \\
strong public interest in a balanced budget amendment, \\
among other proposals. Besides amassing a huge debt, \\
federal  officeholders  often  have  disregarded  individual \\
liberty  and  constitutional  limits  on  their  own  power. \\
Moreover,  many  federal  officeholders  seem  to  neglect \\
the  constitutional  role  of  the  states.  Increasingly,  state \\
lawmakers  understand  what  the  Founders  said  repeat-\\
edly: //Federalism works only if the states respond effec-\\
tively when the federal government exceeds or abuses its \\
powers.//

**This Handbook:**

•  offers reliable information about the state 

application and convention process, based on \\
thorough and objective scholarship;

•  corrects misinformation; and

•  makes it easier for state lawmakers to use 

the process legally and effectively.

One reason the Founders inserted into the Constitution a \\
method of amendment was to enable future generations 

hrough  Article  V,  our  American  Founders  added \\
a  way  for  the  states  to  promote  amendments 

to  the  Constitution  directly,  rather  than  by  merely \\
petitioning Congress. This is called the //state application \\
and convention process//. Recent debate over a balanced \\
budget  amendment  to  the  Constitution  has  provoked \\
interest in this procedure. This Handbook is your guide to \\
understanding and using it.

This  Handbook  is  written  for  state  lawmakers,  support \\
staff, and other interested Americans. The goal is to en-\\
able state lawmakers to employ the state application and \\
convention  process  as  the  Founders  intended:  legally, \\
effectively,  and  safely.  This  Handbook  offers  accurate, \\
well-researched information about the process, including \\
how to trigger it, valuable safeguards, and legal forms. \\
This Handbook also corrects common myths about the \\
procedure—perhaps  the  foremost  of  which  is  that  the \\
convention  authorized  by  Article  V  is  a  “constitutional \\
convention.”

“ Federalism works only 

if the states respond 

effectively when the federal 

government exceeds or 

abuses its powers.”

T



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto009.png?nolink&918x1188 |background image}}
A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

I

to keep our Basic Law up to date—but that was not the \\
only reason. The Founders also inserted the amendment \\
procedure as a tool for resolving constitutional disputes \\
and for correcting excesses and abuses. Because they rec-\\
ognized that excesses and abuses could come from either \\
the states or the federal government, they fashioned two \\
alternative  ways  for  proposing  amendments  for  state \\
ratification:

 •  by  a  resolution  adopted  by  two-thirds  of  both 

houses of Congress, and

•  by  a  gathering  of  delegates  of  state  legislatures 

that the Constitution calls a //convention for propos-\\
ing amendments.//

Other  acceptable  names  for  a  convention  for  propos-\\
ing amendments are //amendments convention//, //conven-\\
tion of the states//, and //Article V convention//. (For reasons \\
explained in section II it is inaccurate and misleading to \\
call a convention for proposing amendments a “constitu-\\
tional convention.”)

The congressional-proposal method has been used sev-\\
eral times to correct //state //abuses. For example, Congress \\
proposed the 14th, 15th, and 24th Amendments to re-\\
strain  state  oppression  of  minorities.1  But  thus  far  the \\
states have never exercised their corresponding power \\
to correct //federal //abuses. As a result, the constitutional \\
design has become unbalanced.

To correct for this imbalance, the American Legislative \\
Exchange  Council  (ALEC)  has  recommended  several \\
constitutional amendments to limit some of the worst \\
abuses of federal power—among these, a balanced bud-\\
get amendment (BBA).2 Except for repeal of Prohibition, \\
however, Congress has not forwarded to the states any \\
amendment limiting its own power since approving the \\
Bill  of  Rights  in  1789.  Thus,  despite  recurrent  hopeful \\
talk about how Congress might adopt a BBA or other cor-\\
rective amendments on its own, history suggests reform-\\
ers cannot depend on that. The states must do the job, \\
as our Founders expected them to do.

Although state lawmakers have initiated the state appli-\\
cation and convention process many times, they never \\
have  carried  it  to  completion.  Historically,  there  are \\
many  reasons  for  this,  but  since  the  1960s  a  principal \\
reason for this neglect has been alarmism based on mis-\\
information (a topic explained later in section V). Indeed, \\
many of the writings published about the state applica-\\
tion and convention process since the 1960s have been \\
based more on guesswork than on serious historical or \\
legal investigation. Many more writings on the subject \\
are  simply  briefs  promoting  an  agenda  rather  than  a \\
source of complete and accurate information. However, \\
there have been a few solid studies of the process, and \\
the  recommendations  in  this  Handbook  are  based  on \\
their research and conclusions (see Appendix D).

7



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto010.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

8

he 55 Framers who met in Philadelphia during the \\
spring and summer of 1787 understood that they 

were  drafting  a  Constitution  to  last  a  very  long  time. \\
“We are not forming plans for a Day Month Year or Age,” \\
delegate John Dickinson wrote, “but for Eternity.”

Of course, a document designed to last a very long time \\
must include a method of amendment. In crafting their \\
amendment  procedures,  the  Framers  resorted  to  two \\
mechanisms widely employed at the time: legislatures \\
and conventions.

During the Founding Era, a “convention” was usually an \\
//ad hoc //assembly designed to pinch-hit for a legislature. \\
Today we tend to think of a convention as a “constitu-\\
tional convention,” but during the Founding Era most of \\
those gatherings were not “constitutional” at all. Most \\
were  simply  task  forces  assigned  to  recommend  solu-\\
tions to pre-specified problems. Others were established \\
to ratify the work done by others. The Constitution au-\\
thorizes three kinds of limited purpose conventions: One \\
kind  to  ratify  the  Constitution  itself,  another  to  ratify \\
amendments, and a third to act as a task force to recom-\\
mend solutions to pre-specified problems. The conven-\\
tion for proposing amendments is in the third category.

The historical record tells us what the Founders had in \\
mind when they authorized a convention for proposing \\
amendments:  They  envisioned  an  interstate  or  “fed-\\
eral”  convention—that  is,  an  assembly  composed  of \\
state  delegations  (“committees”)  responsible  to  their 

respective state legislatures and operating, at least ini-\\
tially, according to a rule of one state/one vote. Although \\
the  fact  is  not  widely  known  today,  inter-colonial  and \\
(after Independence) interstate conventions were com-\\
monplace during the 18 century: There were well over \\
twenty  of  them.3  They  were  modeled  after  diplomatic \\
conventions among separate sovereignties.

The agenda and powers of interstate conventions were \\
fixed  by  the  participating  states,  sometimes  after  con-\\
gressional recommendation, sometimes not. Usually the \\
agenda  was  fairly  narrow.  For  instance,  the  interstate \\
convention held in Yorktown, Pennsylvania in 1777 was \\
entrusted  only  with  issues  of  price  inflation.  The  1781 \\
interstate convention held in Providence, Rhode Island \\
was restricted to military supply for a single year.

The scope of a convention for proposing amendments is \\
similarly narrow. As James Madison made clear, it is not \\
what leading Founders called a “plenipotentiary conven-\\
tion.” In other words, it is not an assembly with very wide \\
authority,  such  as  one  charged  with  drafting  or  adopt-\\
ing a Constitution. //Thus, it is simply incorrect to refer to \\
a convention for proposing amendments as a “constitu-\\
tional convention.” //They are different creatures entirely.4 \\
 \\
The  convention  for  proposing  amendments  was  based \\
on comparable provisions in state constitutions that pre-\\
dated the U.S. Constitution. One of these was Article 63 \\
of the 1777 Georgia Constitution. It granted to a major-\\
ity of counties the power to petition for an amendment, 

T

II.  The Constitution’s State Application

 

and Convention Process: What It Is



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto011.png?nolink&918x1188 |background image}}
9

**In summary, please note:**

 •  Just as other parts of the Constitution grant 

Congress certain listed (“enumerated”) pow-\\
ers, Article V also grants enumerated powers. \\
Article  V  grants  them  to  //named assemblies \\
(conventions  and  legislatures)  and  not  to \\
states or the federal government as a whole.//6 \\
The  executive  branch  of  federal  and  state \\
governments  does  not  have  any  role  in  the \\
amendment process.

•  Proposing  amendments  through  a  conven-

tion, as in Congress, is still only a method of \\
//proposing//  amendments.  No  amendment  is \\
effective  unless  ratified  by  three-fourths  of \\
the states (now 38 of 50).

 •  To be duly //ratified,// an amendment first must 

be duly //proposed// by Congress or by an inter-\\
state convention called at the behest of two-\\
thirds (now 34) of the state legislatures.

 •  A convention for proposing amendments has 

precisely the same power that Congress has \\
to  propose  amendments.  Its  power  to  pro-\\
pose  is  limited  by  the  subject  matter  speci-\\
fied  in  state  applications—//but by no other \\
authority whatsoever//.  The  convention  is  a \\
deliberative body whose members answer to \\
the state legislatures they represent.

 •  The convention for proposing amendments is 

basically a drafting committee or task force, \\
convened  to  reduce  one  or  more  general \\
ideas to specific language.

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

II

upon  which  “the  assembly  [legislature]  shall  order  a \\
convention to be called for that purpose, specifying the \\
alterations to be made, according to the petitions pre-\\
ferred to the assembly by the majority of the counties \\
as aforesaid.” In other words, the Georgia Constitution \\
enabled the counties to designate what kind of amend-\\
ment  they  wanted,  ordered  the  legislature  to  call  the \\
convention,  and  empowered  that  convention  to  write \\
the specific language.

In the U.S. Constitution two-thirds of state legislatures \\
(now 34 of 50) petition instead of a majority of counties:

The  Congress,  whenever  two  thirds  of  both \\
Houses  shall  deem  it  necessary,  shall  propose \\
Amendments  to  this  Constitution,  //or, on the \\
Application of the Legislatures of two thirds of \\
the  several  States,  shall  call  a  Convention  for \\
proposing  Amendments//,  which,  in  either  Case, \\
shall  be  valid  to  all  Intents  and  Purposes,  as \\
Part  of  this  Constitution,  when  ratified  by  the \\
Legislatures of three fourths of the several States, \\
or by Convention in three fourths thereof, as the \\
one  or  the  other  Mode  of  Ratification  may  be \\
proposed by the Congress; Provided that . . . no \\
State, without its Consent, shall be deprived of \\
its equal Suffrage in the Senate.5 (Italics added.)

 \\
As in the Georgia prototype, the U.S. Constitution grants \\
named assemblies (legislatures, conventions) designated \\
roles in the amendment process. The Constitution gives \\
Congress authority to propose amendments and, for any \\
amendment (however proposed), to choose among two \\
modes  of  ratification.  The  Constitution  also  empowers \\
state legislatures to force Congress to call an amendments \\
convention  and  empowers  the  convention  to  propose. \\
The Constitution further authorizes state legislatures and \\
state conventions to ratify. This view of Article V—as a \\
grant of enumerated powers to named assemblies—has \\
been adopted by the U.S. Supreme Court.

We  know  the  convention  process  works  as  a  practical \\
matter, because long after the Constitution was adopted, \\
the states used essentially the same procedure for the \\
Washington Conference Convention in 1861.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto012.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

10

he records of the Constitutional Convention \\
show  that  initially  the  delegates  consid-

ered a plan under which //only //an interstate con-\\
vention  would  draft  and  ratify  amendments. \\
On  the  suggestion  of  Alexander  Hamilton  of \\
New York, the Framers altered the plan so that \\
Congress became the sole drafter/proposer and \\
the  states  became  ratifiers.  Hamilton  argued \\
that  Congress  should  have  power  to  propose \\
because its daily activity would suggest needed \\
changes.

This  bothered  George  Mason  of  Virginia,  who \\
observed that Congress might become oppres-\\
sive  and  refuse  to  propose  corrective  amend-\\
ments—particularly  amendments  limiting  its \\
own power. So by a unanimous vote of the states, \\
the  delegates  added  an  amendments  conven-\\
tion to allow the states to bypass Congress. The \\
final wording of Article V is essentially the work \\
of James Madison.

Why Not Just Leave Amendments to the 

Discretion of Congress Alone?

T

**In summary, please note:**

•  The  principal  reason  for  the  state  applica-

tion and convention process is to enable the \\
states  to  check  an  oppressive  or  runaway \\
Congress—although  the  Constitution  does \\
not actually limit the process to that purpose.

•  The  Framers  explicitly  designed  the  process 

to  enable  the  states  to  substantially  //bypass \\
//Congress.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto013.png?nolink&918x1188 |background image}}
11

III.  Judicial Review

 

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

III

espite some language to the contrary from an old \\
Supreme Court decision,7 it is now clear that //the //

//courts  can  and  will  resolve  Article  V  disputes//.  A  court \\
might  have  to  decide  whether  a  legislative  resolution \\
qualifies as an “application,” applications are sufficient \\
to require Congress to call a convention, or a convention \\
resolution is a valid “proposal” that can be ratified.

For state lawmakers, the bad news in judicial review is \\
that groups opposed to amendments may sue to block \\
them. The good news outweighs that, because it is bet-

ter  that  the  courts,  rather  than  Congress,  define  and \\
enforce the state application and amendment process. \\
If Congress refuses to carry out the duties mandated by \\
Article V, the courts can order Congress to do so. In ad-\\
dition, judicial review should protect the constitutional \\
role of the state legislatures. Recall that the central pur-\\
pose of the state application and convention process to \\
enable state legislatures to bypass Congress in proposing \\
amendments. Courts routinely construe legal provisions \\
to further their central purpose.

D



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto014.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

12

IV.  The State Application and Convention

 

Process: Step-By-Step

//What  is  an  application?//  A  state  legislature  seeking  an \\
amendments  convention  adopts  a  resolution  called  an \\
“application.”  The  application  should  be  addressed  to \\
Congress. It should assert specifically and unequivocal-\\
ly that it is an application to Congress for a convention \\
pursuant to Article V. The resolution should not merely \\
request that Congress propose a particular amendment, \\
nor should it merely request that Congress call a conven-\\
tion. An example of effective language is as follows:

The legislature of the State of %%__%%%%__%%%%__%% here-\\
by  applies  to  Congress,  under  the  provi-\\
sions of Article V of the Constitution of the \\
United States, for the calling of a conven-\\
tion of the states . . . 

//Who  may  apply?//  The  Constitution  grants  the  right  to \\
apply  exclusively  to  the  state  //legislatures//.  Applications \\
need not be signed by the governor, and may not be ve-\\
toed, anything in the state constitution or laws notwith-\\
standing. Moreover, applying cannot be delegated to the \\
people via initiative or referendum, anything in the state \\
constitution or laws notwithstanding. However, the sig-\\
nature of the governor does not invalidate an applica-\\
tion, nor does an initiative or referendum that is purely \\
//advisory //in nature.

//The  scope  of  the  convention  sought//.  A  legislature  may \\
apply for an open convention—that is, not limited as to \\
subject matter. Such an application might read:

The  legislature  of  the  State  of  %%__%%%%__%%%%__%% \\
hereby applies to Congress, under the pro-\\
visions  of  Article  V  of  the  Constitution  of \\
the United States, for the calling of a con-\\
vention of the states for proposing amend-\\
ments to the Constitution.

Few  people,  however,  are  interested  in  an  open  con-\\
vention or in a convention for the sake of a convention. \\
Generally, the goal is to advance amendments of a dis-\\
tinct type, with the convention limited to that purpose. \\
An application for a limited convention might read:

The  legislature  of  the  State  of  %%__%%%%__%%%%__%% \\
hereby applies to Congress, under the pro-\\
visions  of  Article  V  of  the  Constitution  of \\
the United States, for the calling of a con-\\
vention of the states limited to proposing \\
an amendment to the Constitution of the \\
United States requiring [//here state general \\
nature of the amendment//]. 8

Although applications may limit a convention to one or \\
more  subjects,  the  existing  case  law  //strongly//  suggests \\
that an application may not attempt to dictate particular \\
wording or rules to the convention nor may the appli-\\
cation attempt to coerce Congress or other state legis-

**A. **//Making an application//.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto015.png?nolink&918x1188 |background image}}
13

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

IV

latures. As the courts have ruled repeatedly, assemblies \\
(Congress,  state  legislatures,  and  conventions)  are  en-\\
titled  to  some  deliberative  freedom  when  involved  in \\
Article  V  procedures.  An  application  may  //suggest//  par-\\
ticular language or rules for the convention, but to avoid \\
confusion,  suggestions  should  be  placed  only  in  sepa-\\
rate, accompanying resolutions.

Some applications, while not attempting to impose spe-\\
cific language on the convention, attempt to dictate the \\
details of the amendment’s terms. The more detail the \\
application  mandates,  the  more  likely  a  court  will  in-\\
validate it as attempting to restrict unduly the conven-\\
tion’s deliberative freedom. Additionally, the more terms \\
an application specifies, the less likely it will match the \\
terms of other applications, resulting in congressional or \\
judicial refusal to aggregate them together toward the \\
two-thirds threshold.

Thus,  a  pair  of  rules  governs  legislatures  applying  un-\\
der Article V: (1) They may limit the subject matter of \\
the convention but (2) they may not dictate particular \\
wording. These boundaries make sense if you think of \\
the convention as what it really is: A committee or task \\
force charged with solving designated problems. When \\
charging  a  task  force  in  business  or  government,  you \\
inform its members of the problems you want them to \\
address. You don’t tell them to investigate anything they \\
wish. Additionally, once you have given the task force an \\
assignment, you don’t dictate a solution. To serve its pur-\\
pose the task force has to be free to consider different \\
solutions. Otherwise there would be no good reason for \\
the task force.

**In summary, please note:**

 •  An “application” is a state legislative resolu-

tion  directing  Congress  to  call  a  convention \\
for proposing one or more amendments.

 •  Applications may limit the scope of the con-

vention to particular subject matter.

 •  Applications  may  recommend,  but  not  dic-

tate, particular wording to the convention.

 •  Applications setting forth detailed terms for 

the amendment are inadvisable both on legal \\
and practical grounds.

 •  Recommendations are best stated in accom-

panying resolutions.

An application probably lasts until it is duly rescinded. \\
Some have argued that older applications grow “stale” \\
after an unspecified time and lose their validity. However, \\
this argument probably does not have merit. The power \\
to  rescind  continues  until  the  two-thirds  threshold  is \\
reached, or perhaps shortly thereafter.9

An application probably may provide that it is automati-\\
cally terminated as of a particular date or on the occur-\\
rence of a specific event—as long as the terminating con-\\
dition is not an effort to coerce Congress, other states, or \\
the convention. Thus, a provision is most likely valid if it \\
says, “This application, if not earlier rescinded, shall ter-\\
minate on December 31, 2015.” Also valid would be this \\
language: “This application, if not earlier rescinded, shall \\
be null and void if Congress shall propose a balanced bud-\\
get amendment to the U.S. Constitution.” On the other \\
hand, courts may deem some kinds of automatic termina-\\
tions to be coercive, and therefore void. A clear example \\
would be a provision automatically terminating the ap-\\
plication unless the convention followed specified rules \\
or adopted an amendment in specified language.  

“//Aggregation”  of  applications//.  When  34  state  legisla-\\
tures have submitted applications on the same subject, 

**B. **//How long does an application last?//

**C. **//The applications in Congress and the “call.”//



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto016.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

14

the Constitution //requires// Congress to call a convention \\
for proposing amendments. Both the historical and le-\\
gal  background  of  Article  V  and  modern  commentary \\
clarify that the congressional role at this point is merely \\
“ministerial” rather than “discretionary.” In other words, \\
the Constitution assigns Congress a routine duty it must \\
perform. It is important to note, however, that congres-\\
sional receipt of 34 applications is not sufficient; those \\
applications must relate to the same subject matter.

Historically some members of Congress have tried to find \\
excuses for avoiding any duty to call a convention.10 One \\
possibility is that Congress may refuse to “aggregate” to-\\
ward the two-thirds threshold any applications that try \\
to dictate to the convention different ways of solving the \\
same problem. Thus, if 17 states have applied for a clean \\
balanced budget amendment and another 17 have ap-\\
plied for a balanced budget amendment with a require-\\
ment of a two-thirds vote to raise taxes, Congress may \\
refuse to treat both groups as addressing the same sub-\\
ject. The more differences exhibited by the applications, \\
the more justification Congress will have in refusing to \\
aggregate them.

One way to forestall such obstruction is to specify in the \\
application that it be aggregated with certain other state \\
applications.  For  example,  an  application  may  include \\
the following language:

This application is to be considered as cov-\\
ering the same subject matter as any other \\
application for a balanced budget amend-\\
ment,  irrespective  of  the  terms  of  those \\
applications, and shall be aggregated with \\
them for the purpose of reaching the two \\
thirds  of  states  necessary  to  require  the \\
calling of a convention.

An  alternative  might  be  to  name  applications  already \\
submitted by other states:

This application is to be considered as cov-\\
ering the same subject matter as presently-\\
outstanding  balanced  budget  applications \\
from Nebraska, Kansas, and Arkansas, and 

shall be aggregated with them for the pur-\\
pose  of  reaching  the  two-thirds  of  states \\
necessary to require the calling of a conven-\\
tion.

//This process is for the states, not Congress//. In the past, \\
well-meaning  members  of  Congress  have  introduced \\
bills to resolve issues that properly are for the state leg-\\
islatures  or  for  the  convention  to  resolve.  If  adopted, \\
these  bills  would  have  dictated  how  delegates  are  se-\\
lected, how many delegates each state may have at the \\
convention, and what voting and other rules the conven-\\
tion must follow.

That kind of legislation is probably unconstitutional for \\
several  reasons.  First,  congressional  efforts  to  control \\
the convention would handicap its fundamental purpose \\
as a mechanism for the //states //to amend the Constitution \\
without interference from Congress. Also, the historical \\
record shows that such provisions exceed the scope of \\
what the Constitution means by “calling” an interstate \\
convention. The power to “call” an interstate convention \\
authorizes Congress only to count and categorize the ap-\\
plications by subject matter, announce on what subjects \\
the two-thirds threshold has been reached, and set the \\
time and place of the convention. Any further prescrip-\\
tions by Congress exceed the scope of powers reason-\\
ably incidental to the constitutional power to “call.”11

As  noted  above,  the  Founders  modeled  the  interstate \\
convention  on  international  diplomatic  practice.  As  in \\
diplomatic  meetings,  each  sovereignty  decides  how  to \\
select its own delegation or “committee” and how many \\
to send. The records of the Founding-Era interstate con-\\
ventions tell us that states selected delegates (“commis-\\
sioners”) in any of several ways:

(1)  Election  by  one  house  of  the  state  legislature, 

subject to concurrence by the other, with a joint \\
committee negotiating any differences;

**D. **//Selection of delegates //

//(“commissioners”)//



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto017.png?nolink&918x1188 |background image}}
15

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

IV

(2)  Election by joint session of both houses of the 

state legislature;

(3)  Designation by the executive;

(4)  Selection by a designated committee.

Moreover, when selecting delegates to the Confederation \\
Congress (which, strictly speaking, was a legislative body \\
rather than a convention), Rhode Island provided for di-\\
rect election by the people.

For the 1861 Washington Conference Convention, which \\
served as a sort of “dry run” for an amendments conven-\\
tion, most state legislatures selected their own commis-\\
sioners, but  some authorized the executive to  appoint \\
commissioners or nominate them subject to the consent \\
of the state senate. 

Election by legislative joint ballot has several advantages. \\
First, it makes sense for the legislature to select commis-\\
sioners, because they serve as legislative agents subject \\
to legislative instruction and removal. Second, joint ballot \\
elections are less prone to deadlock than election by each \\
chamber  seriatim.  Third,  because  the  applications  and \\
legislative  instructions  will  define  the  policy  behind  the \\
amendment, the commissioners’ role at the convention \\
is primarily to serve as a legal drafting committee, calling \\
for technical abilities and diplomatic skills. Lawmakers are \\
likely to know which individuals possess those abilities.

Each commissioner is empowered to act by a document \\
called a “commission,” issued in such matter as the state \\
legislature directs.

All states, not merely the applying states, are entitled to \\
send committees to a convention for proposing amend-\\
ments. The convention is, as James Madison once assert-\\
ed, “subject to the forms of the Constitution.” In other \\
words, it is not “plenipotentiary” (or “constitutional”) in \\
nature. Accordingly, a convention for proposing amend-

ments has no authority to violate Article V or any other \\
part of the Constitution. According to the rules in Article \\
V, the convention may not propose a change in the rule \\
that each state has “equal Suffrage in the Senate,”12 nor \\
may it alter the ratification procedure.13

Prior rules and practice governing interstate conventions \\
show that conventions must honor the terms of their call \\
and limit themselves to the scope of the subject matter \\
they are charged with addressing. The scope of the sub-\\
ject matter is set by the scope of the 34 or more success-\\
ful applications, and ideally Congress should reproduce \\
that scope in its call.

Delegates  to  American  conventions  generally  have  had \\
power  to  elect  their  own  officers  and  adopt  their  own \\
rules,  and  this  has  been  universally  true  of  interstate \\
conventions.  These  rules  include  the  standards  of  de-\\
bate, daily times of convening and adjourning, whether \\
the proceedings are open or secret, and other matters of \\
internal  procedure.  Interstate  conventions  traditionally \\
have  determined  issues  according  to  a  “one  state/one \\
vote,” although a convention is free to change the rule of \\
suffrage. The convention also may limit how many com-\\
missioners from each state can occupy the floor at a time.

Like  other  diplomatic  personnel,  convention  commis-\\
sioners  are  subject  to  instruction  from  home—in  this \\
case from the legislature or the legislature’s designee.14 \\
The designee could be a committee, the executive, or an-\\
other person or body. Although state applications can-\\
not specify particular wording for an amendment, a state \\
could  instruct  its  commissioners  to  not  agree  to  any \\
amendment that did not include particular language. In \\
accordance with Founding Era practice and the conven-\\
tion’s purpose, each state should pay its own delegates.

The convention may opt to propose one or more amend-\\
ments  within  the  designated  subject  matter  or  it  may \\
adjourn without proposing anything. Unless altered by \\
convention rule, proposal requires only a majority vote. \\
Some have argued that a formal proposal requires a two \\
thirds  convention  vote—or  that  Congress  may  impose \\
such a rule—but there is nothing in law or history to sup-\\
port this argument.

**E. **//The Convention.//



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto018.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

16

 •  Once that decision is made, the convention 

must adjourn.

In general, ratification of convention-proposed amend-\\
ments  is  the  same  as  for  congressionally-proposed \\
amendments.

If the convention validly proposes one or more amend-\\
ments, Article V //requires //Congress to select one of two \\
“Mode(s) of Ratification” for each. Congress may decide \\
that the amendments be submitted to state conventions \\
elected for that purpose (the mode selected for the 21st \\
Amendment, repealing Prohibition) or to the state legis-\\
latures (the mode selected for all other amendments). \\
The obligation of Congress to select a mode should be \\
enforceable judicially, but it is completely up to Congress \\
which of the two modes it chooses. Neither the applying \\
state legislatures nor the convention may dictate which \\
mode Congress selects.

Of course, the obligation of Congress to choose a mode \\
depends on the measure qualifying as a valid “proposal.” \\
A proposal would not be valid if, for example, it exceeded \\
the scope of the subject matter defined by the applica-\\
tions or if it altered equal suffrage in the Senate or the \\
Constitution’s  rules  of  ratification.  Congress  would  be \\
under  no  obligation  to  select  a  mode  for  such  a  “pro-\\
posal,” nor would it have the legal right to do so.

The  Constitution  does  not  require  that  a  proposal  be \\
transmitted to Congress or to any other particular entity; \\
the proposal is complete when the rules of the conven-\\
tion  says  it  is.  Because  Congress  must  choose  a  mode \\
of ratification, however, the convention should officially \\
transmit the proposal to Congress.

Once amendments are proposed or the delegates decide \\
not to propose any, the purpose of the convention has \\
been served, and it must adjourn.

**In summary, please note:**

 •  Each state sends a committee of commission-

ers  to  the  convention,  chosen  by  the  state \\
legislature or as the state legislature directs.

 •  The  convention  elects  its  own  officers  and 

sets its own rules.

 •  Initial  suffrage  is  one  state/one  vote  with 

decisions  made  by  a  majority  of  states,  but \\
the convention may change both rules.

 •  The convention must follow the rules of the 

Constitution, including those in Article V. The \\
convention  cannot  change  the  ratification \\
procedure.

 •  The  commissioners  must  remain  within  the 

charge as set by the applications and (deriva-\\
tively) by the congressional call.

 •  Within the charge and during the convention, 

each committee is subject to instruction from \\
its home state legislature or the legislature’s \\
designee and is subject to recall as well.

 •  Within  the  charge,  the  commissioners  may 

propose  one  or  more  amendments,  or  may \\
propose none at all.

**F.**

//Ratification.//



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto019.png?nolink&918x1188 |background image}}
17

V.  The Myth of a Runaway Convention

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

V

he //runaway convention scenario //was conjured up \\
in  the  19th  century  to  dissuade  state  lawmakers 

from bypassing Congress through the state application \\
and  convention  process.  The  scenario  became  famous \\
during the 1960s, when liberal activists, legislators, and \\
academics  raised  it  to  defeat  an  application  campaign \\
for  amendments  that  would  have  overturned  some \\
Supreme Court decisions. Various groups have employed \\
the same tactic to defeat balanced budget amendment \\
proposals over the years.15 In one of the ironies of his-\\
tory, some deeply //conservative //groups now promote the \\
scenario as well. One can expect both liberal and conser-\\
vative opponents to promote it again if another applica-\\
tion campaign begins to gain traction.

In the “runaway convention” scenario, state legislatures \\
attempt  to  limit  the  convention  through  their  applica-\\
tions, but once the convention meets the commission-\\
ers disregard the applications and their subsequent in-\\
structions. Instead, heedless of their reputations, their \\
political futures, and all ties of honor, the commissioners \\
issue proposed amendments that are //ultra vires//—that \\
is, beyond their legal authority.

In the more extreme versions of the runaway scenario, \\
the convention’s proposed amendments reinstate slav-\\
ery, abolish the Bill of Rights, or otherwise completely \\
alter the American form of government. To prevent the \\
states from blocking their proposals, the convention also \\
changes  the  method  of  ratifying  to  a  method  it  finds  \\
more congenial. While the Congress, the President, the 

courts, and the military all inexplicably sit by and permit \\
this //coup d’état// to unfold, the convention imposes a new, \\
more authoritarian, government on America.

In the more moderate versions of the runaway scenario, \\
the convention is unable to change the ratification pro-\\
cess, but three-fourths of the states nevertheless ratify \\
amendments they did not authorize and do not want.

Of course, even the more moderate version of the run-\\
away convention scenario shows a slender regard for po-\\
litical reality. At the very least, commissioners who will-\\
fully disregarded limits on their authority would suffer se-\\
vere loss of reputation and probably compromise fatally \\
their political futures. This may explain why, in the long \\
history of the hundreds of American state and interstate \\
conventions, only an odd handful of delegates have actu-

“ At the very least, commissioners 

who willfully disregarded limits 

on their authority would suffer 

severe loss of reputation and 

probably compromise fatally 

their political futures.”

T



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto020.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

18

ally suggested “going rogue.” Advocates of the runaway \\
scenario  do  not  dispute  this,  but  argue  that  the  1787 \\
Constitutional  Convention  disregarded  its  instructions. \\
Unfortunately for their position, the widespread claim \\
that the 1787 Constitutional Convention disregarded its \\
instructions is substantially false (for articles document-\\
ing what actually happened, see Appendix C). Another \\
practical political factor is that Congress, and to some \\
extent the President, are institutional rivals of the con-\\
vention,  and  unlikely  to  remain  inactive  while  it  runs \\
wild.

In addition to the constraints of practical politics, there \\
are redundant legal protections against //ultra vires// pro-\\
posals:

(1)  Because convention commissioners are subject to 

state legislative instruction, legislatures can correct \\
or recall any attempting to exceed their power.

(2)  If, nevertheless, legislatures failed to do this AND 

the convention purported to adopt an //ultra vires \\
//amendment,  it  would  not  be  a  constitutionally \\
valid  “proposal.”  Hence  Congress  would  not  be \\
obligated to select a “Mode of Ratification”—and, \\
indeed, would have no right to do so.

(3)  If  state  legislatures  failed  to  stop  commissioners  

from acting beyond their powers, AND if the con-\\
vention reported an //ultra vires //amendment, AND if \\
Congress nevertheless selected a mode of ratifica-\\
tion, the courts could declare Congress’s decision \\
void.

(4)  If the state legislatures did not stop their commis-

sioners  from  acting  beyond  their  powers,  AND  if \\
the convention reported an //ultra vires //amendment, \\
AND if Congress still selected a mode of ratification, \\
AND if the courts failed to declare Congress’s deci-\\
sion void, then the states could refuse to ratify it.

(5)  In  the  unlikely  event  that  the  states  insisted  on 

ratifying a proposal they (1) did not apply for, and \\
(2) was issued contrary to their instructions, then \\
the courts—or, indeed, any government agency—\\
could treat the “amendment” as void.

In sum, there are far more political and legal constraints \\
on a runaway convention than on a runaway Congress.

“ There are far more 

political and legal 

constraints on a runaway 

convention than on a 

runaway Congress.”



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto021.png?nolink&918x1188 |background image}}
19

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

VI

he  constitutional  amendment  process  can  be \\
messy. Indeed, people occasionally argue that one 

or  more  existing  amendments  never  were  approved \\
properly.  Nonetheless,  lawmakers  employing  the  state \\
application  and  convention  process  must  try  to  follow \\
the rules as closely as possible. There are too many politi-\\
cians, lobbying groups, and judges willing to seize on pro-\\
cedural mistakes to block amendments they don’t like.

//** Promote the right amendments.**//

Most  people  have  one  or  more  causes  dear  to  their \\
hearts  that  they  would  love  to  see  written  into  the \\
Constitution.  But  the  state  application  and  convention \\
process is no place for unpopular, ineffective, or idiosyn-\\
cratic causes. Each potential amendment should comply \\
with at least four criteria:

(1)  Like  most  amendments  already  adopted,  it 

should  move  America  back  toward  Founding \\
principles.

(2)  It should promise substantial, rather than merely 

symbolic or marginal, effect on public policy.

(3)  It should be widely popular.

(4)  It should be a subject that most state lawmakers, 

of any political party, can understand and appre-\\
ciate.

The  most  successful  application  campaign  ever—for \\
direct election of U.S. Senators—met all of these crite-\\
ria. The cause was widely popular and well understood \\
by state lawmakers because, year after year, legislative \\
election of Senators had fostered legislative deadlocks, \\
corruption, and submersion of state elections by federal \\
issues. Direct election advocates represented the cam-\\
paign  as  necessary  to  restore  Founding  principles  and \\
predicted substantial improvement in the quality of gov-\\
ernment.

As of this writing, a balanced budget amendment prob-\\
ably meets all four criteria; an amendment to abolish the \\
income tax probably does not.

//** Don’t work alone**//**.**

Some  of  America’s  most  successful  reform  campaigns \\
were based on close cooperation among states. For ex-\\
ample,  the  American  Revolution  was  coordinated  first \\
through  interstate  “committees  of  correspondence.” \\
Congress  proposed  direct  election  of  Senators  only  af-\\
ter 31 of the then-48 states (one shy of two-thirds) had \\
submitted closely similar applications for a convention. \\
In the latter instance, the legislatures of several states \\
coordinated the national effort by erecting standing leg-\\
islative  committees—that  is,  funded  command  centers 

VI.  Practical Recommendations for the State 

Application and Convention Process

Here are some practical rules to follow:

T



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto022.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

20

that prepared common forms and assisted the common \\
effort.

Future application campaigns will succeed only if state \\
legislatures work together. They should establish stand-\\
ing  “committees  of  correspondence”  to  further  the \\
cause.  Each  applying  legislature  should  designate  a \\
contact person for official communications to and from \\
other states. Each applying legislature should notify all \\
other state legislatures of its actions. Applications should \\
follow certain standard forms. Examples of such forms \\
appear in Appendix A.

All applications should be sent to as many recipients as \\
possible,  especially  (of  course)  Congress.  As  the  cam-\\
paign builds, state legislatures should communicate  with \\
each other on such issues as how they will choose their \\
commissioners, what the convention rules will be, and \\
the size of state delegations. The exchange of informa-\\
tion will enable states to address differences in advance \\
of  the  amendments  convention,  maintain  momentum \\
and control over the process, and protect it from con-\\
gressional interference.

//** Don’t make applications too general.**//

A  convention  for  proposing  amendments  is  basically  a \\
problem solving task force, and it rarely makes sense to \\
tell a task force to find any problems in anything they \\
choose.  Moreover,  few  lawmakers  want  a  convention \\
merely for the sake of a convention or because they think \\
the Constitution needs a complete overhaul. Therefore, \\
applications should specify the subject of the proposed \\
convention. If the legislature wishes to address several \\
subjects, those subjects should be in separate applica-\\
tions. In that way, the defeat of one application will not \\
compromise others.

//**  Don’t  make  applications  too  specific;  let **//

//**the convention do its work.**//

Once  a  task  force  is  told  the  problem  to  address,  it \\
should be allowed to do its job. In other words, although \\
the task is preset, the precise solution cannot be. Both \\
Founding Era practice and modern court decisions tell us 

that it is unconstitutional for some assemblies working \\
under Article V (such as the legislatures) to try to dictate \\
a solution to others (such as the convention). The courts \\
may invalidate any applications that limit the convention \\
to an up or down vote on specific wording.16

There also are some practical reasons for avoiding too \\
much specificity. The more specific an application is, the \\
more difficult it is to garner the broad coalition neces-\\
sary to induce 34 states to approve it. Further, the more \\
specific it is, the more likely it will deviate enough from \\
other applications to give Congress a reason for refus-\\
ing to aggregate it with other applications. Finally, the \\
convention probably will do a better job of drafting an \\
amendment than dispersed state lawmakers. Consisting \\
as it will of experienced personnel from all states, the \\
convention  may very  well  craft  a  solution  more deft—\\
and more politically palatable—than any specified in the \\
applications.

Consider a balanced budget application as an example. \\
An application could seek to dictate detailed terms to the \\
convention (spending caps, rules for tax increases, plan-\\
ning or appropriation details) or it could call simply for “a \\
balanced budget amendment with any appropriate limi-\\
tations on revenue and/or expenditures.” If the former \\
route  is  followed,  not  only  does  it  become  difficult  to \\
garner sufficient political support for the application, but \\
Congress or the courts may treat it as invalid. If the latter \\
route is followed, neither Congress nor the courts have \\
any such excuse, but the convention still may include the \\
desired terms in any amendment it proposes.

//** Don’t make applications conditional.**//

Some applications are conditional on a prior event (e.g., \\
congressional  failure  to  report  a  similar  amendment). \\
These are probably valid, but in the absence of a court \\
decision  on  point,  we  cannot  be  certain.  Applications \\
that use conditions to try to coerce other bodies in the \\
Article V process are more surely invalid. Thus, the ap-\\
plication should not assert that it is void unless the con-\\
vention adopts particular wording or a particular rule, or \\
unless Congress adopts a particular mode of ratification.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto023.png?nolink&918x1188 |background image}}
21

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

VI

An  application  stating  that  it  is  void  after  a  particular \\
date or if a particular (non-coercive) event has occurred \\
is probably acceptable legally. However, it would be bet-\\
ter to leave out conditions entirely. The legislature can \\
rescind the application later, if necessary.

//** Move fast**//**.**

America  is  in  serious  trouble;  don’t  be  sidetracked  by \\
alarmism  or  by  hope  that  Congress  may  propose  an \\
amendment limiting its own power. History shows this \\
is unlikely.

Older applications should be renewed from time to time. \\
Some people have argued that applications automatical-\\
ly expire or “grow stale” with the passage of time. There \\
is little constitutional basis for this argument, but some \\
in Congress have advanced it to weaken the state appli-\\
cation and convention process. If possible, an entire ap-\\
plication campaign should be planned for completion in \\
three to four years.

//** Keep the application as simple as possible**//**.**

As previously noted, an application should not be overly \\
specific: State the problem and let the convention do its \\
job. Do not try to dictate particular wording or specific \\
approaches to the problem.

Also, don’t put recommendations or statements of un-\\
derstanding in your legislature’s applications. If you wish \\
to issue a non-binding recommendation to other legisla-\\
tures, Congress, or the convention, then do so in a sepa-\\
rate resolution.

To  be  sure,  a  recommendation  or  statement  of  under-\\
standing  in  an  application  does  not  necessarily  void  it. \\
In  fact,  several  of  the  state  conventions  ratifying  the \\
Constitution included recommendations and declarations \\
without affecting the validity of their ratifications. But rec-\\
ommendations and similar wording are not always clearly \\
drafted,  and  opponents  may  challenge  them  with  the \\
claim that they really are terms or conditions that invali-\\
date the application or prevent it from being aggregated \\
with other applications toward the two-thirds threshold.

Therefore,  recommendations,  declarations,  and  state-\\
ments  of  understanding  always  should  be  adopted  in \\
resolutions  separate  from  the  application.  Appendix  A \\
provides a form resolution for that purpose.

//** Retain state control over the convention.**//

The  state  application  and  convention  process  was  de-\\
signed specifically as a way for state legislatures to by-\\
pass  Congress.  Unfortunately,  some  past  members  of \\
Congress have expressed willingness to interfere with or \\
control the process. For the sake of the Constitution, this \\
must not be allowed to happen.

State legislators applying for a convention must send a \\
clear message to Congress that this procedure is within \\
the  control  of  the  states.  Congress’s  obligations  are  to \\
count the applications, call the convention on the states’ \\
behalf, and choose a mode of ratification. Congress has \\
no authority to define the convention’s scope, its rules, \\
or the selection of its commissioners. Those are the pre-\\
rogatives of the state legislatures and of the convention \\
commissioners responsible to the state legislatures.

//** The state legislature should choose its own **//

//**commissioners**//**.**

The Founding Era record, supplemented by subsequent \\
practice, tells us that when an interstate convention is \\
called, each state decides, under its own laws, how many \\
representatives will make up its delegation or “commit-\\
tee,” and how they are selected.

Although selection could be delegated to popular vote \\
or to the executive, in the case of a convention for pro-\\
posing amendments such delegation makes little sense. \\
Since the policy agenda for the convention will be fixed \\
by the applications and by subsequent legislative instruc-\\
tions  to  the  commissioners,  service  in  the  convention \\
requires more in the way of negotiation skills and legal \\
drafting ability than popular political appeal or passion \\
on  the  issues.  Ideally,  commissioners  will  be  seasoned \\
and tested leaders of unquestioned probity.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto024.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

22

Another reason for legislative selection is that the com-\\
missioners will be subject to state legislative instructions \\
and recall.

In some states there will be pressure for popular elec-\\
tion.  If  a  legislature  does  opt  for  popular  election,  it \\
still must clarify that a commissioner’s failure to follow \\
legislative instructions could lead to his or her removal. \\
This is required to serve the core purpose of the state \\
application and convention process: To enable state leg-\\
islatures to advance amendments targeted at problems \\
those legislatures have identified. Unless a state legisla-\\
ture can control its own committee at the convention, \\
that core purpose is defeated.

Some  have  suggested  that  states  adopt  statutes  pro-\\
viding  that  commissioners  who  exceed  the  scope  of \\
the  convention  or  disregard  legislative  instructions  are \\
deemed  immediately  recalled.  It  is  uncertain  whether \\
such  a law would  be enforceable against a state legis-\\
lature acting within Article V. However, such a law can \\
serve an educational function, and may act as an implicit \\
legislative rule. 17 

//** Respond to the “minority rule” argument.**//

If  history  is  any  guide,  opponents  will  claim  the  state \\
application and convention process is a license for “mi-\\
nority  rule”  because,  in  theory,  states  with  a  minority \\
of the American population could trigger a convention. \\
Advocates should respond by pointing out that this is im-\\
probable as a practical matter because political realities \\
will place some larger states on the same side as smaller \\
states. A heavily populated state like Texas is much more \\
politically akin to a sparsely populated state like South \\
Dakota  than  to  another  heavily  populated  state  like \\
Massachusetts. Further, the application stage is only an \\
initial step in a three-step process. Once the convention \\
meets, a majority of state delegations will have to ap-\\
prove any amendment, and in the glare of publicity the \\
commissioners  are  unlikely  to  propose  measures  most \\
Americans  find  distasteful.  After  the  convention  issues \\
the  proposal,  that  proposal  will  have  to  be  ratified  by \\
38 states—including, in all probability, some states that \\
failed to apply. The ratifying states will almost certainly \\
represent a supermajority of the American people.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto025.png?nolink&918x1188 |background image}}
23

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

VII

he state application and convention process was \\
not inserted in the Constitution merely to increase 

the length of the document. It was an important compo-\\
nent—perhaps the most important component—in the \\
federal balance between states and central government. \\
It was, in Madison’s terms, the ultimate constitutional \\
way for curbing an abusive or out of control federal gov-\\
ernment. In more modern terms, it is the analogue to \\
the initiative process at the state level: Just as the initia-\\
tive enables the people to make reforms the state leg-\\
islature refuses to undertake, the state application and \\
convention process enables the state legislatures to ef-\\
fectuate reforms Congress refuses to propose.

If we could address one or more of the leading Founders \\
today,  we  might  tell  them  what  has  happened  to \\
American  federalism—that  the  states  are  increasingly \\
mere  administrative  subdivisions  for  the  convenience \\
of  Washington,  D.C.  After  we  related  the  situation, \\
those  Founders  doubtless  would  ask,  “Well,  have  you \\
ever called a convention of the states under Article V?” \\
And when we admitted we never had, they might well \\
respond,  “In  short,  you  refused  to  use  the  very  tools \\
we  gave  you  to  avoid  this  situation.  The  sad  state  of \\
American federalism is clearly your own fault.”

Thus, the responsibility for reclaiming constitutional gov-\\
ernment is very much ours.

VII. Conclusion.

T



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto026.png?nolink&918x1188 |background image}}
**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

Appendix A: 

Annotated Forms

This Appendix offers forms for state legislative resolutions for the \\
state application and convention process. Among the forms are \\
applications for a convention, separate resolutions for legislative \\
declarations and recommendations, and commissioner credentials.

These forms are not intended to be definitive and certainly do not \\
represent legal advice. They are designed to serve as a starting \\
point for legislative drafters familiar with the law and usages in \\
each state.

24

A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto027.png?nolink&918x1188 |background image}}
A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

.I

25

 

Sample Form:

 

The Application in General

 

(With a “Clean” Balanced Budget Amendment to Illustrate)

An application should be kept as simple as possible. Extra language may lead to confusion, invalidity, or congressional \\
refusal to aggregate the application with those from other states. If a state legislature wishes to make recommendations \\
or issue declarations or statements of understanding, those items should appear only in an accompanying resolution. \\
Credentialing of and any instructions to commissioners also should be placed in separate resolutions.

The starting point for the following form was one of two forms commonly employed by state legislatures during their \\
highly successful application campaign for direct election of U.S. Senators.18 The BBA wording is similar to that used \\
in some currently outstanding states’ BBA applications from the late 1970s and early 1980s. Additional material has \\
been added. The language in //italics //is optional.

 

 

Application under Article V of the U.S. Constitution

 

For a Convention to Propose a Balanced Budget Amendment

Be it resolved by the legislature of the State of %%__%%%%__%%%%__%%:

Section 1. The legislature of the State of %%__%%%%__%%%%__%% hereby applies to Congress, under the provisions of Article V of 

the Constitution of the United States, for the calling of a convention of the states limited to proposing an amendment \\
to the Constitution of the United States requiring that in the absence of a national emergency the total of all Federal \\
outlays for any fiscal year may not exceed the total of all estimated Federal revenues for that fiscal year.

Section 2. The secretary of state is hereby directed to transmit copies of this application to the President and 

Secretary of the Senate and to the Speaker and Clerk of the House of Representatives of the Congress, and copies to \\
the members of the said Senate and House of Representatives from this State; also to transmit copies hereof to the \\
presiding officers of each of the legislative houses in the several States, requesting their cooperation.

Section 3. This application is to be considered as covering the same subject matter as the presently-outstanding 

balanced budget applications from other states, including but not limited to previously-adopted applications from \\
%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%  and  %%__%%%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%;  and  this  application  shall  be  aggregated  with  same  for  the  purpose  of \\
attaining the two-thirds of states necessary to require the calling of a convention, but shall not be aggregated with \\
any applications on any other subject.

Section 4. This application constitutes a continuing application in accordance with Article V of the Constitution of 

the United States until the legislatures of at least two-thirds of the several states have made applications on the same \\
subject. //It supersedes all previous applications by this legislature on the same subject.//

%%**%%*

 



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto028.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

26

//Notes//

to Clean BBA Form:

 •  Observe  how  simple  this  application  is.  For  one  thing,  it  does  not  include  a  lengthy  preamble  (“whereas” 

clauses), which might be construed as creating limitations or qualifications on the application.

 •  Further, although the application provides that the convention is to be limited to the subject of a balanced 

budget amendment, it does not require the convention to adopt, or reject, particular wording. If it did, it might \\
be void.19

 •  This application also avoids listing other specific terms. Insertions of additional requirements—such as a two-

thirds requirement for Congress to raise taxes—may critically reduce support among lawmakers and the public.

 •  Adding additional terms also reduces the chances of obtaining 34 matching applications, thereby offering Con-

gress a reason not to call a convention. This form, on the other hand, is designed to be aggregated easily with \\
several relatively simple applications adopted in the late 1970s and early 1980s.

 •  This application refers to the convention as a “convention of the states.” This was a common way of referring to 

a convention for proposing amendments during the Founding Era and for many years after. The phrase clarifies \\
that the convention is a //federal //meeting of delegations from the several states rather than a “national” convo-\\
cation.

 •  The resolution does not have a condition stating that it is void if the convention is called for any other subject. 

Such condition may compromise the legality of the application. Moreover, applications probably cease to exist \\
(and therefore are not terminable) once the convention is called. A limitation on subject matter appears in Sec-\\
tion 1 and can be enforced, if necessary, through instructions to commissioners, by public opinion, and by legal \\
action.

 •  Section 4 clarifies the legislative intent that the application shall not grow “stale” with the passage of time. Of 

course, the application always can be rescinded.

 •  The //italicized //wording is optional language for lawmakers desiring to “clear the deck” of previous BBA applica-

tions from their state.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto029.png?nolink&918x1188 |background image}}
A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

.I

27

 •  This calls for a broader convention agenda than the “clean” BBA form. The language “together with any related 

and appropriate fiscal restraints” enables the convention to consider limits on taxes, spending, and the like.

 •  We do not recommend that the application cite specific caps on federal spending as a share of the economy. 

This is because:

•  It raises the odds that different state applications will vary in wording and therefore not be aggregated 

toward the required 34.

•  If the percentage expenditure limit is as high as what the federal government has spent during any year in 

recent decades (e.g., 18 percent or more of GDP), courts may read the amendment as “constitutionalizing” \\
all federal spending programs in force as of when the Congress was last spending that percentage of GDP. \\
In other words, such an amendment might forestall future challenges to the validity of programs otherwise \\
outside federal authority.

Sample Form:

BBA with Option for Further Fiscal Restraint

If the legislature wishes to add additional terms to a basic BBA, the legislatures should describe those terms in \\
general words. In this example, Sections 2, 3, and 4 remain the same, but Section 1 is re-written to read as follows:

 

Application under Article V of the U.S. Constitution

 

For a Convention to Propose a Balanced Budget Amendment

 

and Further Fiscal Restraints

Section 1. The legislature of the State of %%__%%%%__%%%%__%% hereby applies to Congress, under the provisions of Article V of 

the Constitution of the United States, for the calling of a convention of the states limited to proposing an amendment \\
to the Constitution of the United States requiring that in the absence of a national emergency the total of all Federal \\
outlays for any fiscal year may not exceed the total of all estimated Federal revenues for that fiscal year, together with \\
any related and appropriate fiscal restraints.

%%**%%*

//Notes//

to BBA with Option for Further Fiscal Restraint:



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto030.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

28

Sample Form:

Resolution of Declarations, Statements of 

Understanding, and Recommendations

Sometimes legislatures submitting Article V applications decide to insert declarations or understandings of how they \\
expect the state application and convention process to work. For example, the application might assert that the \\
applying legislature expects the convention to apply the rule of “one state/one vote.” Similarly, the legislature might \\
include in the application recommendations pertaining to the convention, to the language of the amendment, or to \\
the mode of ratification.

For  reasons  discussed  earlier,  a  legislature  desiring  to  issue  recommendations  or  declarations  should  do  so  in \\
resolutions //separate //from the application.

Following is a sample declaratory and recommendatory resolution:

 

Declaratory and Recommendatory Resolution to Accompany Application

 

for a Convention to Propose a Balanced Budget Amendment

//Whereas,//  the  legislature  of  the  State  of  %%__%%%%__%%  has  applied  to  Congress  under  Article  V  of  the  United  States 

Constitution for a convention to propose an amendment to the Constitution requiring a balanced budget;

//Whereas//, a convention for proposing amendments has not previously been held;\\
//Whereas,// in the interest of clarifying uncertainties it is desirable for the legislature to declare its understandings 

and expectations for the convention process;

//Whereas//, if the convention decides to propose a balanced budget amendment, then the convention will have the 

task of drafting same; and

//Whereas//, it is desirable for the legislature to issue recommendations as to the content of any such proposed 

amendment,

 

//Be it resolved by the legislature of the State of %%__%%%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%%%__%%_://

Section 1. The legislature hereby declares its understanding that:

(a)  a convention for proposing amendments is a device included in the Constitution to enable the 

state legislatures to advance toward ratification amendments without the substantive involve-\\
ment of Congress;

(b)   the convention is a gathering of representatives appointed pursuant to state law or practice, 

with an initial suffrage rule of one vote per state;

(c)  the convention’s delegates are commissioners commissioned by the state legislatures that send 

them and are subject to instructions therefrom;

(d)  the scope of the convention and of any proposals it issues are limited by the scope of the appli-

cations issued by the states applying for the convention; and



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto031.png?nolink&918x1188 |background image}}
29

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS  

[A]

(e)   commissioners from the State of %%__%%_ will be recalled from any convention that purports to 

exceed the scope defined in the applications.

Section 2. The legislature hereby recommends that:

 

(a) 

Each state send not more than five commissioners to the convention;

 

(b) 

The convention retain the suffrage rule of “one state/one vote” throughout its proceedings;

 

(c) 

Any proposed amendment include provisions as follows:\\
(i)   requiring that total outlays not exceed total estimated receipts for any fiscal year;\\
(ii)   requiring the setting of a fiscal year total outlay limit;\\
(iii)   providing that, for reasons other than war or other military conflict, the limits of this 

amendment may be waived by law for any fiscal year if approved by at least two-\\
thirds of both houses of Congress;

(iv)   allowing for the provisions of the amendment to take effect within specified time 

periods;

(v)   providing for the waiver of the provisions of the amendment for any fiscal year in 

which a declaration of war is in effect or the United States is engaged in military con-\\
flict that causes an imminent or serious military threat to national security;

(vi)   allowing for congressional enforcement; and\\
(vii)   preventing the courts from ordering Congress to raise any taxes or fees as a method 

of balancing the budget.

Section 3. This declaratory and recommendatory resolution is not a part of the application, and shall not be 

deemed as such.

Section 4. The secretary of state is hereby directed to accompany all transmissions of the aforesaid application for 

a convention with copies of this declaratory and recommendatory resolution as well.

 

* * *

•  The “Whereas” clauses form a preamble setting forth the reasons for the application. Lengthy preambles are 

best kept out the applications.

 •  Section 1 sets forth the legislature’s general understanding of the nature of the convention.

 •  Section 2 includes items inappropriate to be mandated in an application, but recommendations for the conven-

tion to consider. 

 •  Items (c) (i) - (vi) in Section 2 are taken from a proposed application known as Florida Senate Concurrent Reso-

lution No. 4 (2011), adopted by the Florida Senate but not by the House. That resolution attempted to include \\
these items as mandates; in this form, however, they are restated as recommendations. Item (vii) is another \\
often-recommended provision.

//Notes//

to Declaratory and Recommendatory Resolution:



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto032.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

30

Sample Form: Resolution Electing Commissioners 

(with “Trap Door”)

As noted earlier, the mode of commissioner selection is determined by the state legislature, with the best alternative \\
probably selection by joint ballot of the legislature itself. Some lawmakers have suggested that one way to reassure \\
those  skeptical  of  a  convention  is  for  an  applying  state  to  announce  in  an  accompanying  resolution  who  its \\
commissioners will be. Hence the following form:

 

Resolution Electing Commissioners to Convention

for Proposing a Balanced Budget Amendment

//Whereas,//  the  legislature  of  the  State  of  %%__%%%%__%%  has  applied  to  Congress  under  Article  V  of  the  United  States 

Constitution for a convention to propose an amendment to the Constitution requiring a balanced budget; and

Whereas, the legislature has decided to select its commissioners to the convention, if such is held:

//Be it resolved// by a joint session of the Senate and the House of Representatives of the State of %%__%%%%__%%_,

That (commissioner 1), (commissioner 2), (commissioner 3), (commissioner 4), and (commissioner 5) are 

hereby elected commissioners from this state to such convention, with power to confer with commissioners \\
from other states on the sole and exclusive subject of whether the convention shall propose a balanced \\
budget amendment to the United States Constitution and, if so, what the terms of such amendment shall \\
be; and further, by the decision of a majority of the commissioners from this state, to cast this state’s vote \\
in such convention.

Be it further resolved that, unless extended by the legislature of the State of %%__%%%%__%%, voting in joint session 

of the Senate and House of Representatives, the authority of such commissioners shall expire at the earlier of \\
(1) December 31, 2016 or (2) upon any addition to the convention agenda or convention floor consideration \\
of potential amendments or other constitutional changes other than a balanced budget amendment to the \\
United States Constitution.

 

* * *

 •  No legislature can bind a later legislature in this way; therefore this resolution can be rescinded later.

 •  The selection in this resolution is by a joint vote of both houses.

 •  The resolution limits the length of the commissioners’ terms.

 •  The resolution also includes a “trap door” by which designation ceases if the convention goes beyond the speci-

fied purpose.

//Notes//

to election-of-commissioners form:



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto033.png?nolink&918x1188 |background image}}
A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS  

[B]

31

//**Amendments  convention**  //-  a  common  synonym  for \\
//convention  for  proposing  amendments,//  which  is  the \\
official name given to the gathering by the Constitution.

//**Application**// - the legislative resolution whereby a state \\
legislature tells Congress that if it receives applications \\
on the same subject from two-thirds of the state legis-\\
latures (34 of 50), Congress must call a convention for \\
proposing amendments on the subject.

//**Article V convention**// - a common synonym for //conven-\\
tion  for  proposing  amendments//,  which  is  the  official \\
name the Constitution gives to that gathering.

//**Commissioner**// - the formal title of a delegate to a con-\\
vention for proposing amendments, so named from his \\
or her empowering commission.

//**Committee**// - a state’s delegation to a convention for pro-\\
posing amendments.

//**Constitutional convention**// - a convention charged with \\
writing an entirely new Constitution; a kind of //plenipo-\\
tentiary// convention.

//**Convention**  //-  originally  just  a  synonym  for  “meeting.” \\
As used by the Founders and in the Constitution itself, \\
//convention //means a legal assembly that pinch-hits for a \\
legislature in performing designated tasks. 

//**Convention for proposing amendments**// - a convention of \\
representatives of the state legislatures meeting to pro-\\
pose one or more amendments on one or more subjects \\
specified in the state legislative applications and (deriva-\\
tively) in the congressional call. A convention for propos-\\
ing amendments is a limited convention serving as an //ad \\
hoc// substitute for Congress proposing amendments.

//**Interstate convention**// - a generic term referring to any \\
convention  of  delegates  representing  three  or  more \\
states or state legislatures. There were numerous inter-\\
state conventions held between 1776 and 1787, which \\
in turn were preceded by several inter-colonial conven-\\
tions.

//**Plenipotentiary convention**// - A Founding Era term bor-\\
rowed from international diplomatic practice. It refers to \\
a convention where the commissioners have unlimited \\
or  nearly  unlimited  power  to  represent  their  respec-\\
tive sovereignties. The First Continental Congress was a \\
plenipotentiary convention. As to most of the commis-\\
sioners, the 1787 Constitutional Convention was close to \\
plenipotentiary.  Most  interstate  conventions,  however, \\
have been more restricted.

//**Propose** //- In Article V of the Constitution, //propose //can \\
mean either (1) the power of Congress or of a conven-\\
tion for proposing amendments to validly tender a sug-\\
gested amendment to the states for ratification or rejec-\\
tion, or (2) the power of Congress to designate whether \\
proposed amendments will be sent to the state legisla-\\
tures or to state conventions for ratification.

//**Ratify, ratification**// - In Article V of the Constitution, //rati-\\
fication //refers to the process by which state legislatures \\
or  state  conventions  convert  a  proposed  amendment \\
into a legally effective part of the Constitution. Approval \\
by three-fourths of the states (38 of 50) is necessary for \\
ratification.

Appendix B: 

Definitions of Terms



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto034.png?nolink&918x1188 |background image}}
**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

32

A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**  **

** **

Appendix C: 

Answers to Criticisms

A tactic employed by promoters of the “runaway convention \\
scenario”20 is to challenge lawmakers with a list of supposedly \\
unanswerable questions.21 Several lists are used and they vary \\
somewhat, but all appear to be based on questions published \\
over three decades ago by Professor Lawrence Tribe of Harvard \\
Law School, a liberal opponent of conventions for proposing \\
amendments.22

Although it is claimed the questions are unanswerable, most do, in \\
fact, have good answers. Because state lawmakers may encounter \\
them while considering Article V applications, those questions, \\
supplemented by a few others, are listed in this appendix. They are \\
organized by topic, although the questions can be presented in any \\
order. The questions are reproduced verbatim, together with their \\
sometimes-odd phrasing and punctuation. An answer immediately \\
follows each question.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto035.png?nolink&918x1188 |background image}}
33

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS  

[C ]

**Questions Pertaining to Applications**

**Q1.** **How is the validity of applications from the states \\
to be determined**?\\
A. Initially by Congress, although congressional decisions \\
are subject to judicial review.

**Q2. How specific must the state legislatures be in ask-\\
ing for an amendment**?\\
A. The legislatures may apply either for an unrestricted \\
convention or one devoted to particular subject matter. \\
There is no ironclad rule as to specificity, except that the \\
more a legislature tries to dictate the specific language \\
of the amendment (as opposed to the general topic), the \\
more it endangers the application’s validity.

**Q3. Must all the applications be in identical language?\\
**A. No. It is enough if they identify the same problem(s) \\
or subject(s). However, prudence suggests that state leg-\\
islatures coordinate with one another. 

 

 

 

**Q4. Within what time period must the required num-\\
ber of applications be received?\\
**A. Adoption of the 27th amendment—proposed over 200 \\
years earlier—has convinced most observers that there is \\
no time period. Because, however, some still claim that \\
applications can go “stale,” prudence suggests that a cam-\\
paign be completed within a few years. The application \\
campaign for direct election of senators took 14 years.

 

**Questions Pertaining to Congress**

**Q5. Can Congress refuse to call a convention on de-\\
mand of two-thirds of the states, and if it does, can it \\
be compelled to act by the courts?\\
**A. Nearly all scholars have concluded that Congress may \\
not refuse. Supreme Court precedent strongly suggests \\
that the courts can compel it to act.

**Q6. Would Congress decide to submit Con Con [//sic//] \\
amendments for ratification to the state legislatures or \\
to a state constitutional convention as permitted under \\
Article V of the constitution?**

A. Article V specifies that the question is up to Congress—\\
as  is  true  of  any  amendment,  whether  proposed  by \\
Congress  or  by  a  convention.  Incidentally,  the  conven-\\
tion that ratifies an amendment is called a “state ratify-\\
ing convention,” not a “state constitutional convention.”

 

**Questions Pertaining to Delegates and Delegate \\
Selection**

**Q7.  Who  are  the  delegates,  and  how  are  they  to \\
be  chosen?**  (Other  versions  of  this  are  (1)  //How would \\
Delegates be selected or elected to a Constitutional [sic] \\
Convention?//**  **and  (2)  //What authority would be respon-\\
sible for electing the Delegates to the convention?//)\\
A. Delegates (more properly called “commissioners”) are \\
representatives of their respective state legislatures and \\
are chosen as the state legislature directs.

**Q8.** **What authority would be responsible for deter-\\
mining the number of delegates from each state?\\
**A.  This  and  related  questions  are  determined  in  each \\
state by that state’s legislature—just as is true for del-\\
egates to other conventions, such as state conventions \\
for ratifying amendments.

**Q9.  Would delegates be selected based on popula-\\
tion, number of registered voters, or along party lines?\\
**A. See the answer to Question #8.

**Q10. Would delegates be selected based on race, eth-\\
nicity or gender?\\
**A.  The  Equal  Protection  Clause  of  the  Fourteenth \\
Amendment,  the  Due  Process  Clause  of  the  Fifth \\
Amendment, and the Supreme Court cases interpreting \\
them forbid election on these grounds.

 

**Questions  Pertaining  to  Convention  Organization \\
and Procedure**

**Q11.  Can  the  convention  act  by  a  simple  major-\\
ity  vote,  or  would  a  two-thirds  majority  be  required, **



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto036.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

34

**as  in  Congress,  for  proposing  an  amendment?**  (Other \\
versions  are  (1)  //Would proposed amendments require \\
a  two-thirds  majority  vote  for  passage?//  and  (2)  //How \\
would the number of votes required to pass [or propose] \\
a Constitutional Amendment be determined?//)\\
A. The convention acts by a simple majority of the repre-\\
sented states. The convention may, by a simple majority \\
of the represented states, alter that voting rule.

**Q12. How is a convention to be financed, and where \\
does it meet? **(Related versions of are (1)** **//What author-\\
ity would be responsible for selecting the venue for the \\
Convention?,//  and  (2)  //Where  would  the  Convention  be \\
held?,// and// (3) Who will fund this Convention?//)\\
A. A convention for proposing amendments is a conclave \\
of state “committees,” each made up of state commis-\\
sioners. It therefore is financed by the states. Congress, \\
in the convention call, specifies the initial meeting place, \\
but the convention may alter that meeting place.

**Q13.  May  the  convention  propose  more  than  one \\
amendment?\\
**A. Yes—but only if they are all within the agenda of the \\
convention, as prescribed by the applying states.

**Q14. Is there a time limit on the proceedings, or can \\
the convention act as a continuing body?\\
**A. There is no fixed time limit—the convention can meet \\
until  it  decides  whether  to  propose  amendments  and \\
which ones to propose. But a convention is, by defini-\\
tion, not a continuing body. It has no authority beyond \\
deciding  whether  to  propose  amendments  within  the \\
subject matter prescribed in the applications. Once that \\
is performed, it must adjourn. Additionally, states may \\
recall and/or replace their commissioners at any time.

**Q15.  What  authority  would  be  responsible  for  or-\\
ganizing the convention, such as committee selection, \\
committee chairs and members, etc.?** (A related ques-\\
tion is, //How would the Chair of the Convention be select-\\
ed or elected?//)\\
A. Organizational details such as these are fixed in rules ad-\\
opted by the convention itself, in accordance with nearly \\
universal American convention procedures. Conventions \\
universally elect their own permanent officers.

**Q16. How would the number of delegates serving on \\
any committee be selected and limited?\\
**A. See answer to Question 15.

**Q17. What authority will establish the Rules of the \\
Convention, such as setting a quorum, how to proceed \\
if a state wishes to withdraw its delegation, etc.?\\
**A. See answer to Question 15.

**Q18.  Would non-Delegates be permitted inside the \\
convention hall?** (A related version is, //Will demonstra-\\
tors be allowed and/or controlled outside the convention \\
hall?//)\\
A. Inside the convention hall, convention rules control. \\
The  outside  environment  is  subject  to  the  same  rules \\
governing  the  space  outside  any  public  body,  conven-\\
tion, or legislature.

**Q19. What would happen if the Con Con [//sic//] decided \\
to write its own rules so that two-thirds of the states \\
need not be present to get amendments passed?\\
**A. Nothing requires the convention to follow a two-thirds \\
adoption or quorum rule for proposing an amendment. \\
Adoption and quorum rules are set by each convention \\
in accordance with universal practice. As for the //ratifica-\\
tion// procedure: According to both the constitutional text \\
and the U.S. Supreme Court, the convention receives all \\
its power from the Constitution. So it cannot alter the \\
rules in the Constitution that specify the ratification  pro-\\
cedure. See also the preceding answers.

**Q20. Could a state delegation be recalled by its legis-\\
lature and its call for a convention be rescinded during \\
the convention?\\
**A. The legislature may recall its commissioners. The rest \\
of  the  question  inaccurately  assumes  the  states  “call” \\
the convention; actually, the states apply and Congress \\
calls. It is unlikely a state could withdraw its application \\
after two thirds of the states have acted on it. However, \\
if a state disagrees with the amendment language that is \\
crafted during the convention, it can instruct its commis-\\
sioners to oppose it, and can vote against it during the \\
ratification process.



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto037.png?nolink&918x1188 |background image}}
35

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS  

[C]

**A Question Pertaining to the Courts**

**Q21.  Can  controversies  between  Congress  and  the \\
convention over its powers be decided by the courts?\\
**A.  Controversies  over  the  scope  of  the  convention’s \\
powers  may  be  decided  by  the  courts.  However,  the \\
states, not Congress, fix the scope of such powers. The \\
most  likely  area  of  controversy  between  Congress  and \\
the convention would be if the convention suggests an \\
amendment that Congress believes is outside the con-\\
vention’s  agenda  as  defined  in  the  state  applications. \\
If  (as  is  proper)  Congress  then  refused  to  prescribe  a \\
“Mode  of  Ratification”  for  the  suggested  amendment, \\
the courts could resolve the dispute.

 

**Questions Based on Historical Claims Made About \\
James Madison and the 1787 Convention**

**Q22.  Didn’t  James  Madison  express  uncertainty \\
about the composition of an Article V convention, and \\
wasn’t he “horrified” at the prospect of one?**

A. Quite the contrary. Madison later promoted the con-\\
vention  idea  as  a  reasonable  way  to  resolve  constitu-\\
tional disputes. It is true that during the Constitutional \\
Convention  debate  he  initially  expressed  uncertainty \\
as to how amendments conventions were to be consti-\\
tuted. But he must have been satisfied with the answer \\
he received, since he dropped his objections. It is also \\
true that he was “horrified” by a 1789 New York proposal \\
for  an  unlimited  convention  to  rewrite  the  entire  con-\\
stitution with// over 30 amendments//. Who wouldn’t be? \\
However,  Madison  repeatedly  asserted  that  his  objec-\\
tion was directed only at that particular proposal at that \\
particular time.\\
    

**Q23.  Isn’t  it  true  that  the  1787  Constitutional \\
Convention was a “runaway”—that Congress convened \\
it under the Articles of Confederation only to propose \\
amendments to the Articles, but it ended up drafting an \\
entirely new Constitution?\\
**A. The truth is quite to the contrary: Most commission-\\
ers had full authority to recommend a new Constitution, \\
as explained in the article cited in this endnote.23



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto038.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

36

s observed in Part I (Introduction), most writing 

on the state application and convention process 

has  been  poorly-researched,  agenda-driven,  or  both. \\
However, not everything  published on the subject has \\
been biased or shallow. 

Serious scholarship on the topic began in 1951 with an \\
extraordinary  Ph.D.  thesis  written  by  the  late  William \\
Russell Pullen, then a political science graduate student \\
at the University of North Carolina. The Pullen study suf-\\
fered from the author’s lack of legal or historical training \\
(Pullen was a political science graduate student, not a \\
historical or legal scholar), but it presented an excellent \\
and thorough summary of applications and history up to \\
that time.24

More recent scholarship (defined as work that makes a \\
serious attempt to marshal the historical and legal evi-\\
dence)  falls  chronologically  into  two  groups.  The  first \\
group  of  studies  was  published  during  the  1970s  and \\
1980s. It included a research report from the American \\
Bar  Association;  a  lengthy  legal  opinion  composed  by \\
John  M.  Harmon  at  the  Office of  Legal  Counsel  at  the \\
U.S. Department of Justice; and Russell Caplan’s book, \\
//Constitutional  Brinksmanship//,  published  by  Oxford \\
University Press.25 Although the findings of these stud-\\
ies differed in detail, they all agreed on some important \\
conclusions—including the conclusion that state legisla-\\
tive applications could limit the scope of the convention.

Appendix D: 

Where Does This Handbook Get Its Information?

The second group of studies includes several published \\
from  2011  to  2013  by  the  author  of  this  Handbook,  a \\
retired  constitutional  law  professor  and  constitutional \\
historian.  These  encompass  a  three-part  paper  initially \\
written for the Goldwater Institute and updated for the \\
Independence Institute; full-length articles published by \\
Florida Law Review and Tennessee Law Review, and short-\\
er works for a book chapter and for the Harvard Journal \\
of Law and Public Policy. This research takes into account \\
(1) more recent court decisions, (2) formerly untapped \\
records from the Constitution’s ratification debates, (3) \\
the re-discovered journals of numerous 18th century fed-\\
eral conventions, (4) the journal and other writings per-\\
taining to the Washington Conference Convention, and \\
(5) other formerly-neglected information.

Also belonging in this latter group is an article by Professor \\
Michael Rappaport that examines only the Founding Era \\
record.

This  second  group  of  studies  largely  corroborates  the \\
conclusions of those dating from the 1970s and 1980s, \\
but they also make some corrections to earlier work. The \\
accompanying endnote tells the reader where to obtain \\
these studies.26

A



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto039.png?nolink&918x1188 |background image}}
38

A **HANDBOOK **FOR STATE LAWMAKERS   

 

(Endnotes)

1  The Fourteenth Amendment extended certain federal guarantees to all citizens; the Fifteenth Amendment protected the right to 

vote, despite “race, color, or previous condition of servitude;” and the Twenty-Fourth Amendment eliminated the poll tax system \\
sometimes used to suppress voting by minorities.

2  ALEC has also recommended, among others, (1) a general BBA application (2011), (2) the Vote on Taxes Amendment (2010), (3) the 

National Debt Relief Amendment (2011) (which requires approval by a majority of the state legislatures before the federal govern-\\
ment can go deeper into debt), (4) the Repeal Amendment (2011) (permitting two-thirds of state legislatures to invalidate federal \\
laws and regulations), (5) An Accountability in Government Amendment (1996) (limiting federal mandates on states), (6) a Govern-\\
ment of the People Amendment (1996) (similar to the Repeal Amendment, but with a seven-year repeal limit), and (7) a States’ \\
Initiative Amendment (1996) (permitting three quarters of the states to propose amendments without a convention, subject to \\
congressional veto). To see model legislation on any of these bills, contact Jonathan Williams at 202-466-3800 or jwilliams@alec.org. 

3  For a survey of 18th century conventions, including the rules that governed them, see Robert G. Natelson, //Founding-Era Conventions //

//and the Meaning of the Constitution’s “Convention for Proposing Amendments,” 65 Fla. L. Rev. 615 (2013).//

4  The Founding-Era evidence for distinguishing an Article V convention from a “constitutional convention” is overwhelming. //See// Rob-

ert G. Natelson, //Amending the Constitution by Convention: A More Complete View of the Founders’ Plan// (Independence Institute, \\
2010) (updated and amended version of an earlier paper published by the Goldwater Institute), available at http:%%//%%constitution.i2i.\\
org/files/2010/12/IP_7_2010_a.pdf.

5  U.S. Const., Art. V.

6  The courts, including the Supreme Court, have affirmed this repeatedly.\\
   Note that Article V grants eight distinct enumerated powers, four powers at the //proposal //stage and four at the //ratification //stage.  At 

the proposal stage, the Constitution (1) grants to two-thirds of each house of Congress authority to propose amendments; (2) grants \\
to two-thirds of the state legislatures power to require Congress to call a convention to propose amendments; (3) then empowers \\
(and requires) Congress to call that convention; and (4) authorizes that convention to propose amendments.

   At the ratification stage, (1) the Constitution authorizes Congress to select whether ratification shall be by state legislatures or state 

conventions; (2) if Congress selects the former method, the Constitution authorizes three fourths of state legislatures to ratify; (3) if \\
Congress selects the latter method, the Constitution empowers (and requires) each state to call a ratifying convention; and (4) the \\
Constitution further empowers three-fourths of those conventions to ratify.

7  Coleman v. Miller, 307 U.S. 433 (1939). That language actually was not part of the ruling, but only //dicta// (non-authoritative side com-

ments) by four justices.

8   Appendix A contains model legislation that can be used to apply for a convention to discuss a balanced budget amendment. 



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto040.png?nolink&918x1188 |background image}}
A M E R I C A N   L E G I S L A T I V E   E X C H A N G E   C O U N C I L**   **

** **

**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**

39

9  Exactly when the power to rescind ends has not been determined judicially, but presumably it ends when the application triggers 

larger legal consequences—i.e., when the 34-state threshold is reached, Congress calls the convention, or the convention actually \\
meets. Once the 34-state threshold is reached, the call and meeting become merely “ministerial” (not discretionary), which would \\
suggest that the power to rescind ends as soon as 34 states have applied.

10  The late Senator Sam Ervin (D.-N.C.) reported disapprovingly on the obstructionism of some of his senatorial colleagues during the 

1960s. Sam J. Ervin, Jr.,// Proposed Legislation to Implement the Convention Method of Amending the Constitution//, 66 Mich. L. Rev. \\
875, 878 (1968-68).

11   An “incidental” power is an unmentioned and subordinate power implicitly granted along with a power expressly granted. The link is 

created by the intent behind the document, generally shown by custom or necessity. When the Constitution grants a specified power \\
it generally grants incidentals as well. The Constitution’s direction to Congress to call a convention of the states includes authority to \\
set the time and place because that authority is properly incidental. On the other hand, some powers are too substantial to be inci-\\
dents of a mere power to call, such as prescribing convention rules and methods of delegate selection. On incidental powers and the \\
Constitution, see Gary Lawson, Geoffrey P. Miller, Robert G. Natelson, and Guy I. Seidman, The Origins of the Necessary and Proper \\
Clause (Cambridge University Press, 2010). Chief Justice Roberts followed this analysis of incidental powers in NFIB v. Sebelius, 132 \\
S.Ct. 2566, 2591-93 (2012) (the “ObamaCare” case).  

12  U.S. Const., Art. V. (“Provided that . . . no State, without its Consent, shall be deprived of its equal Suffrage in the Senate.”). This 

means that an amendment may not alter the Constitution’s rule that each state has equal weight in the U.S. Senate. An amendment \\
could increase the number of Senators from each state to three, or require voting by state delegations. But it could not, for example, \\
give New York more voting power than Nebraska.

13  //Id. (“which//, in either Case, shall be valid to all Intents and Purposes, as Part of this Constitution, when ratified by the Legislatures of 

three fourths of the several States, or by Convention in three fourths thereof”). 

14  State legislative authority to instruct state commissioners has been universal to all interstate conventions, both during the Found-

ing Era and at the 1861 Washington Conference Convention. See also Ray v. Blair, 343 U.S. 214 (1952) (upholding state authority to \\
instruct members of the electoral college).

15  Notable among those publicizing the scenario were Yale’s Charles Black and Harvard’s Lawrence Tribe; Supreme Court Justices War-

ren Burger and Arthur Goldberg; Senators Joseph Tidings (D.-Md.) and Robert F. Kennedy (D.-N.Y); and individuals within the “Ken-\\
nedy circle,” such as Goldberg and speechwriter Theodore Sorensen.

16   Among the cases emphasizing that assemblies (legislatures and conventions) meeting under Article V must have a certain amount 

of deliberative freedom are Hawke v. Smith, 253 U.S. 221 (1920); In Re Opinion of the Justices, 132 Me. 491, 167 A. 176 (1933); State \\
ex rel. Harper v. Waltermire, 213 Mont. 425, 691 P.2d 826 (1984); AFL-CIO v. Eu, 36 Cal.3d 687, 206 Cal. Rptr. 89 (1984), //stay denied \\
sub nom//. Uhler v. AFL-CIO, 468 U.S. 1310 (1984); Donovan v. Priest, 931 S.W. 2d 119 (Ark. 1996), //cert. denied//, 117 S.Ct. 181 (1997) \\
(no official report) (requiring an assembly that can engage in “intellectual debate, deliberation, or consideration”); League of Women \\
Voters of Maine v. Gwadosky, 966 F.Supp. 52 (D. Me. 1997); Barker v. Hazetine, 3 F. Supp. 2d 1088, 1094 (D.S.D. 1998) (“Without \\
doubt, Initiated Measure 1 brings to bear an undue influence on South Dakota’s congressional candidates, and the deliberative and \\
independent amendment process envisioned by the Framers when they drafted Article V is lost.”); Gralike v. Cooke, 191 F.3d 911, \\
924-25 (8th Cir. 1999), //aff’d on other grounds sub nom//. Cook v. Gralike, 531 U.S. 510 (2001); Miller v. Moore, 169 F.3d 1119 (8th Cir. \\
1999). //Cf. //Kimble v. Swackhamer, 439 U.S. 1385, //appeal dismissed//, 439 U.S. 1041 (1978) (Rehnquist, J.) (upholding a referendum on \\
an Article V question because it was advisory rather than mandatory);  Dyer v. Blair, 390 F.Supp. 1291, 1308 (N.D. Ill. 1975) (Justice \\
Stevens) (upholding a rule of state law on an Article V assembly, but only because the assembly voluntarily adopted it).

17  //See //Dyer v. Blair, 390 F. Supp. 1291 (N.D. Ill. 1975) (Stevens, J.)

18  The form was developed by the Minnesota legislature, and originally read as follows:



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto041.png?nolink&918x1188 |background image}}
   SECTION 1. The legislature of the State of Minnesota hereby makes application to the Congress, under the provisions of Article V of 

the Constitution of the United States, for the calling of a convention to propose an amendment to the Constitution of the United \\
States //making United States Senators elective in the several States by direct vote of the people//.

   Notice how simple and direct the italicized wording is; drafting details are left to the convention. As it turned out, however, Con-

gress rather than a convention drafted the details. After 31 states (one short of the needed 32 of the then 48) had approved similar \\
applications, the U.S. Senate, which had resisted the change, finally consented to congressional proposal of what became the 17th \\
Amendment.

19  In proposing other amendments, it is equally important to avoid trying to mandate particular wording. For example, the proposed 

National Debt Relief Amendment (which ALEC has endorsed), provides that “An increase in the federal debt requires approval from \\
a majority of the legislatures of the separate States.” An application might describe the subject matter as “an amendment to the \\
Constitution of the United States forbidding increases in the debt of the United States unless approved by a specified proportion of \\
state legislatures.”

20  See Part V: “The Myth of a Runaway Convention.”

21  Thus, one list trumpets: “If these questions cannot be answered (and they CANNOT!), then why would any state legislator even 

consider voting for such an uncertain event as an Article V Constitutional Convention?”

22  Lawrence H. Tribe, //Issues Raised by Requesting Congress to Call a Constitutional [sic] Convention to Propose a Balanced Budget //

//Amendment//, 10 Pac. L.J. 627 (1979) (republishing earlier legislative testimony). This article offers virtually no supporting evidence \\
from the historical record or case law.

23  The facts appear in Robert G. Natelson, //Proposing Constitutional Amendments by Conventions: Rules Governing the Process//, 78 Tenn. 

L. Rev. 693, 719-23 (2011), available at http:%%//%%constitution.i2i.org/files/2011/08/Rules_for_Art_V_Conventions.pdf.

24  William Russell Pullen, //The Application Clause of the Amending Provision of the Constitution// (Univ. of North Carolina, 1951) (unpub-

lished). Pullen worked largely from the long-collected files of his mentor, Professor W.S. Jenkins. Pullen later became a distinguished \\
academic librarian.

25  The citations of the studies are as follows: //Amendment of the Constitution by the Convention Method Under Article V// (American Bar 

Ass’n, 1974); John M. Harmon, //Constitutional Convention: Limitation of Power to Propose Amendments to the Constitution//, 3 Op. Off. \\
Legal Counsel 390 (1979); Russell Caplan, //Constitutional Brinksmanship// (Oxford University Press, 1988).

26  The studies by the author of this Handbook are available at http:%%//%%constitution.i2i.org/articles-books-on-the-constitution-by-rob-

natelson/ (second topic). The Rappaport study is Michael B. Rappaport,// The Constitutionality of a Limited Convention: An Originalist \\
Analysis, //28 Const. Comment. 53 (2012). 

40



{{:cb_mirror_public:media:files_7989_pdfto042.png?nolink&918x1188 |background image}}
**PROPOSING CONSTITUTIONAL AMENDMENTS**